尼克松在美国执政时期是中美两国在联合国代表权问题上角力的关键时期。尼克松(RichardM·Nixon)上台的时候，美国以往外交政策的维系显得越发捉襟见肘。尼克松从地缘战略出发，开始寻求对华政策转变，但对于美国在联合国的政策，则显得犹豫不决、摇摆不定，倾向于放弃台北在联合国占有的席位。在现有的关于六七十年代之交中美关系的研究成果中，对于这个复杂而影响深远的问题研究尚待进一步深入。本文通过利用最新解密的尼克松政府档案，揭示在中国代表权问题的关键时期，尼克松政府是如何进行决策以及有哪些重要的制约因素，以期进一步深入研究这一时期美国对华政策。

一、影响决策的两派观点

1971年，摆在美国总统尼克松面前有两个迫切需要解决的问题:“重要问题”政策是否还要坚持?如果一定要改变，那么采用什么新政策?美国采取的“重要问题”政策，是把中国在联合国的代表权问题，同联合国宪章第18条第2款所涉及的“新会员国加入联合国之准许”等规定捆绑在一起，使得相关提案必须获得大会2/3以上会员国的同意才能通过。美国政府从1961年开始，连续10年提出“重要问题”案，并年年率先获表决通过。

从1月开始，美国国务院就收到各个盟国发来的消极信息，新西兰、比利时、澳大利亚等国政府都认为美国有关中国在联合国代表权的政策必定会输，而看好“双重代表权”方案。与此同时，英国政府表示他们将不再支持“重要问题”或是旨在阻止中共加入联合国的提案，并认为该问题已经到了无力挽回的地步。在美国看来更糟糕的是，其传统投票集团中的另两个成员，加拿大和意大利，刚刚承认了中国，他们都表示不会再投票赞成“重要问题”案了。台湾则表明其立场:美国必须要提“重要问题”案；台湾可以默认美国的其他提案，前提条件是美国不参与提出，并且台湾在安理会的席位不被触及。

此时在美国政府内部有两种观点影响着尼克松的决策:其一主要是国务院的意见，即建议采用双重代表权方案；另一种观点以国家安全事务助理基辛格博士(HenryA·Kissinger)为代表，倾向于采用一种变相的“重要问题”案(即驱逐台湾出联合国需要联合国大会的2/3赞同)。3月9日，基辛格召开高级工作组会议，讨论应尼克松1970年要求进行的关于中国联合国代表权问题的研究报告。来自国务院、国防部以及国家安全委员会的大部分与会者都倾向于改变当前的政策，但未就采用何种新提案达成一致。会后，基辛格在给总统的一份备忘录中提了三种政策建议:坚持以往政策、双重代表权政策和兼顾普遍制原则的双重代表权政策。他分析了每个建议的利弊，同时他认为双重代表权加上变相的“重要问题”方案把握住了“对台关系的核心，是维系其在联合国席位的希望所在”；最后建议尼克松广泛听取有关人士的意见，并且不要在即将召开的讨论此问题的国家安全委员会会议上作出决定。

另外，基辛格还提醒尼克松，支持美国的传统投票集团已经崩溃了。这对尼克松触动很大，后来他在回忆录中写道，“我早在春天就了解到，反对接纳北京的传统投票集团已经无可挽回地瓦解了，以前支持我们的几个国家已经决定在下次表决时转而支持北京……在这个问题上，我感到同中华人民共和国发展关系牵涉到美国国家的安全利益。此外，不论在联合国里发生什么情况，我决心遵守条约义务，继续对独立的台湾提供军事和经济支援。”

实际上，当时尼克松开始考虑放弃代表权问题，他倾向于坚持以往的政策，而让联合国来承担责任。在随后召开的国安会会议上，尼克松提出，“如果最终是由联合国内的一大帮子国家强迫我们承认中共的会籍资格，而非我们想要这样，那么就让联合国受抨击吧”；“如果我们不能赢得选票的话，那么修改政策也没有多大意义”。

副总统安格纽(SpiroT·Agnew)和财政部长康纳利(JohnConnally)也表示不赞成改变政策。基辛格后来回忆，尼克松会后曾表示赞同安格纽和康纳利的意见。尼克松担心的是新政策将可能带来恶劣的国内影响，他告诉基辛格，“国务院和驻联合国代表团都觉得两个中国是个不错的方案，而在国内却是炸药”。然而，当时尼克松还有些犹豫。会议快结束的时候，他采纳了基辛格的建议，并没有作出任何决策，只是决定派一个总统特使出访台湾，征询一下蒋介石的意见。

二、寻求台北的让步

在基辛格的建议下，已退休的资深外交官墨菲(RobertMurphy)被委以出访台北的重任。在墨菲出发前，尼克松与他和基辛格面谈。尼克松强调要注意保密，不能让国务院知道。在会谈中，三个人对于安理会席位问题所谈甚少:基辛格似乎建议北京将取而代之，而尼克松和墨菲都强调美国会尽力不谈及该席位归属问题
当时蒋介石最关心的就是安理会席位的保持以及美国是否会动用否决权。关于安理会否决权的问题，早在1950年1月就在安理会内部讨论过。根据联合国宪章第27条规定，五个安理会常任理事国对安理会任何实质性问题的提案具有一票否决权；而对于程序性问题的反对则不构成否决，只要该提案获得9个理事国的支持就可以通过。如果在一项提案是否属于实质性问题上有分歧，也须协商解决。同时，宪章第4、6条规定，联合国会籍的产生和取缔须经由安理会“推荐”。这样成员国会籍问题就与安理会紧密联系起来。由此，如何对待中国席位问题成为是否适用否决权的关键。

实用主义是美国处理中国代表权问题的基本原则。1950年初，当新中国政府第一次向安理会提出恢复中国合法权利的要求时，美国代表在保证安理会内部实力对比有利于己之后，表示这只是涉及理事国代表全权证书的效力，属程序性问题。从1961年到1970年间，美国政府在联大提出的“重要问题”案原本依据宪章第18条关于会籍任免的“重要问题”条款，明显属于安理会常任理事国可以动用否决权的实质性问题范畴，这也是为什么肯尼迪、约翰逊甚至尼克松都曾以个人名义向台北做出过必要时使用否决权的承诺。

但是当历史的车轮驶到了1971年，在对华政策转变的大背景下，尼克松政府普遍倾向于把该问题定性为程序性的代表权(Representation)问题，而非实质性的会籍(Membership)问题，因此也就不适用否决权了。

1971年1月，当台湾常驻联合国代表刘锴向美方询问先前几位总统关于使用否决权的承诺是否依然有效时，美驻联合国副代表菲利浦(ChristopherH·Phillips)曾表示过驱逐中华民国政府出安理会应是一个“可以否决”的实质性问题，但同时他也谨慎地答复，自己并没有听说过上述承诺，将会认真考虑这个问题。新任美国常驻联合国代表布什(GeorgeH·W·Bush)不赞成把代表权问题“实质”化，从而用“两个中国”政策取代“双重代表权”政策而动用否决权；其理由是因为“两个中国”不仅遭到台海双方的强烈反对，而且会成为那些支持阿尔巴尼亚提案的国家诬陷美国旨在阻止中国入会的口实。